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下半年将加大宏观政策调控力度，着力扩大内需、提振信心、防范风险，不断推动经济运行持续好转、内生动力持续增强，同时防范新增隐形债务。
文|《财经》记者 邹碧颖
编辑|王延春
8月30日，财政部发布了《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》（下称《报告》）。《报告》回顾上半年的财政执行情况，并展望了下半年财政政策，强调推进五项工作：加力提效实施好积极的财政政策；支持做强做优实体经济；切实保障和改善民生；防范化解地方政府债务风险；进一步严肃财经纪律。
北京大学经济学院教授苏剑向《财经》表示，《报告》对于化解地方政府债务风险的态度信号应该是很明确的：中央政府尽量不兜底，压实地方政府的责任，包括省级的和省级以下的各级政府的责任。对于债务问题，现在中央的态度越来越明确、清晰——地方政府要想方设法去解决问题，谁借的债谁去还。
土地收入下滑，中央部门支出下降3.5%
根据财政部数据，上半年，全国一般公共预算收入同比增长13.3%，31个省份收入同比均实现正增长。其中，税收收入99661亿元，同比增长16.5%；非税收入19542亿元，同比下降0.6%。全国一般公共预算支出同比增长3.9%。
《报告》分析，上半年财政收入的高增速，一方面来源于经济的恢复性增长，另一方面主要是去年4月份开始实施大规模增值税留抵退税政策、集中退税较多，拉低基数。受此影响，国内增值税同比大幅增长，拉高财政收入增幅。
土地出让收入仍在下滑。上半年，全国政府性基金预算收入同比下降16%。其中，中央政府性基金预算收入1912亿元，同比增长0.8%；地方政府性基金预算本级收入21594亿元，同比下降17.2%，其中，国有土地使用权出让收入18687亿元，同比下降20.9%。上半年，全国政府性基金预算支出同比下降21.2%。
《报告》指出，上半年，中央部门带头过紧日子，严格支出管理。严控一般性支出，2022年中央部门支出预算安排下降2.1%、实际执行下降3.5%。
减税降费方面，上半年，全国新增减税降费及退税缓费9279亿元，预计全年可减轻经营主体负担超1.8万亿元。其中，优惠政策包括延续和优化部分去年底和今年3、4月份到期税费优惠政策，支持小微企业和个体工商户发展；将今年底到期的新能源汽车车辆购置税减免政策延续至2027年底；阶段性免征国家电影事业发展专项资金，覆盖五一、暑期、国庆三大档期，助力消费复苏回升。
针对地方政府债券发行使用情况，《报告》介绍，上半年，指导各地发行新增一般债券4344亿元，完成全年新增一般债务限额的60.3%；发行用于项目建设的新增专项债券21721亿元，完成全年新增专项债务限额的57.2%，累计支持项目近2万个，带动扩大有效投资。指导各地发行再融资债券16328亿元。
《报告》指出，下半年将加大宏观政策调控力度，着力扩大内需、提振信心、防范风险，不断推动经济运行持续好转、内生动力持续增强、社会预期持续改善、风险隐患持续化解，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。
坚决查处新增隐性债务，终身问责
下半年，财政最大的风险，仍是收支紧平衡下的地方政府债务。
今年以来，房市风险与债务风险交错叠加。《报告》指出，进一步压实地方和部门责任，严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求。督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。“坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。”
光大证券研究所的一份研报指出，2020年地方政府债务余额快速上升，地方政府债务率升至93.6%，2021年，新增专项债规模继续维持高位，地方政府债务率达100%以上。2022年在3.65万亿元新增专项债基础上，还追加使用了5000亿元结存限额，推动2022年地方政府债务率突破120%的债务警戒线。
根据财政部数据，截至2023年6月末，全国地方政府债务余额37.8万亿元，控制在全国人大批准的42.17万亿元限额之内。但更大的问题在冰山之下——地方政府的隐性债务。今年3月，财政部原部长楼继伟在《比较》杂志上发表的一篇文章指出，市场估计地方政府隐形债务在30万亿-50万亿元之间。
中泰证券首席经济学家李迅雷估算，截至2022年末，全国城投有息债务为51.96万亿元。地方政府债务中仅有三分之一是显性债务，另外三分之二则是隐性债务，且大部分通过城市投融资平台进行融资。瑞银亚洲经济研究主管汪涛估计，2022年底地方融资平台债务余额为59万亿元。其中约73%（43.07万亿）的地方融资平台债务属于地方政府隐性债务，其余部分则属于商业性企业债务。
苏剑认为，此次《报告》传递出的态度，一是地方政府债务问题必须解决，二是解决问题的主体仍是地方政府，“谁借的债谁去还，明明白白告诉各级政府，这是你的事儿。”苏剑分析，《报告》还指出了化解地方政府债务风险的几条思路，比较实在、客观可行。一方面要化解存量债务，另一面要想方设法抑制新增债务。此外，“终身问责、倒查责任”属于比较严厉的表态，有助于抑制新增债务。
“大概没有人愿意冒这个风险被终身问责了。”苏剑说，如果新增债务抑制住了，再慢慢化解存量债务，应该解决地方政府债务风险或有望妥善解决。
地方政府化债，路漫漫在何方？
粤开证券首席经济学家罗志恒向《财经》介绍，地方债务形成原因复杂，非一朝一夕可以解决。短期要应对好债务到期后的再融资问题，拉长周期、压降成本。从中长期来看，还必须通过联动改革。第一，尽快稳定宏观税负，开辟新的税源和收入，推动减税降费从数量规模型转向效率效果型。可以对那些对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展税种如消费税、环保税、资源税适当提高税率，研究并探索数据财政，盘活存量资产、增加国有企业利润上缴。
第二、厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，压减支出责任，避免无限责任政府。深化行政事业单位改革，强化绩效管理。对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员，同时配合以市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力。第三，建立政策出台前评估和实施效果问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免经济社会风险财政化。第四，改革财政体制，上移事权和支出责任至中央政府和省级政府；加大对区县转移支付。
责编 | 张雨菲
题图 | 视觉中国
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